从国家治理体系角度来说，必须把授权行政主体或受委托组织还原到组织机构的类型上加以定位。

如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》（2020年）之三规定：法定机构具有负责试点区域内开发建设、运营管理、产业发展、综合协调等经济社会管理职责和管理权限。其中，法定机构基于授权而成为授权行政主体，基于职权委托而成为职权行政主体。

[30]参见张鲁彬：海南自贸港法定机构改革推进路径研究——基于比较视角，《南海学刊》2021年第4期，第24-27页。到底是授权、事务委托还是职权委托，在有关条文含义不明时，就应按法律解释确定。《浙江省人民政府关于支持中国（浙江）自由贸易试验区油气全产业链开放发展的实施意见》，浙政发〔2020〕16号，2020年7月15日发布。[41]参见《国家发展改革委关于印发前海深港现代服务业合作区总体发展规划的通知》，发改地区〔2010〕2415号，2010年10月10日发布。耶利内克（Georg Jellinek）认为，认定公法人的根本标准在于它所具有的，与国家行政机关一样的，而其他任何组织都不具有的行政职权。

当合作方政府并没有直接的上级政府时，行为法上的上级审批仍需要通过合作各方分别上报。第25条第2款规定：管理局根据市人民政府授权，负责前海合作区土地供应方案以及农用地转用实施方案审批。法定机构严格按创设它的法律履行职责，不受行政机关的非法干预。

[50]法定机构是法人，实行企业化运作，但并非按市场登记注册的企业，也非在民政部门登记注册的社团，而同行政机构一样是经机构编制委员会登记的独立序列，是公共组织。相反，事业单位是深圳市最早启动的法定机构改革的对象。3.规范性文件的规定 法定机构在长三角区域三省一市并没有获得太多发展。董明非：我国机构设置中‘实际需要原则的构成要件——以突发事件应急指挥机构的设置条款为中心，《行政法学研究》2021年第6期，第166页。

[6]参见《国务院关于同意新疆维吾尔自治区调整昌吉回族自治州与乌鲁木齐市行政区划的批复》，国函〔2007〕65号，2007年6月30日发布。[24]Code général des collectivités territoriales, art. L.2512-11, L.n°2017-257du28févr.2017, art.38-IIet III. [25]参见（德）格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第235页。

[22]Ahmad Alsharqawi and Anan Shawqi Younes, Regulating the UK Financial System Post Crisis under the Financial Services and Markets Act 2000 as Amended, Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues, Vol.23, No.5, 2020, p.3。除上述两机构外，法定机构都不具有独立性，都有相应的领导体制。[44]当然，国家对法定机构的统一规定应该是原则性、授权性规定，而不是取代专门立法对特定法定机构的规定。[6]目前具有代表性的合署办公是长三角区域合作办公室。

[35]参见王洪亮：论事业单位的民事法律地位——以学校为研究范例，《法商研究》2007年第4期，第70页。对此，有关设立法定机构的地方性法规或地方政府规章都作了明文规定。这一规定被有关地方的法定机构立法纷纷效仿。[39]参见《湖南省人民政府关于印发中国（湖南）自由贸易试验区管理办法（试行）的通知》，湘政发〔2021〕8号，2021年3月23日发布。

[37]上海市的两个法定机构并不是以立法式，而是以规范性文件的形式创设的。法定机构不是行政机关，不受行政区划限制。

法定机构适合作为区域合作的管理机构，可以构成《地方各级人民法代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条规定的区域协同发展工作机制。如《海南陵水黎安国际教育创新试验区管理局设立和运行管理规定》（2020年规章）第2条明确了管理局的法定机构性质，第4条规定：省政府主要通过海南陵水黎安国际教育创新试验区建设领导小组对管理局进行领导。

[59]根据法国2005年2月23日第2005-157号法律，市镇合作公法人应设立负责决策的管理委员会，该委员会由合作市镇选派的政府成员组成，确定一名主席、数名副主席。曹云华：新加坡法定机构的经济管理职能浅析，《经济社会体制研究》1991年第4期，第54-59页。如前所述，法、德两国公法人的职权范围遵循特殊性规则，即承担法律所赋予的特有或专门地方事务的管理职责。3.一元制组织结构 我国的很多法定机构只是一种执行机构，决策和监督都由领导机关负责，与原来作为派出机关的管委会无异。它是法人，可以像其他法人一样 将机关设在合作方的任一区域，并在约定的合作区域范围内行使管辖权。在立法上，要求对法定机构的职权像行政机关的职权一样实行清单管理。

合作方地方政府可以派员担任法定机构负责决策事务的管理委员会委员或者理事会理事，实现对法定机构的共同决策，从而实现跨行政区共同治理。[31]参见里韦罗等，见前注[23]，第65页。

[23] 私法人和公法人都可以与政府开展合作，[24]但两者有根本区别。注释: [1]参见《地方组织法》1954年第31-35条、1955年第31-35条、1956年第31-35条、1982年第38条1986年第55条、1995年第64条、2004年第64条、2015年第64条及2022年第79条。

[31]也就是说，公法人都是专门目的的公共组织而非一般目的的公共组织。[60]我国探索法定机构就是要借鉴它的市场化或企业化运营的机制，具体表现在三个方面： 1.人事财务的企业化管理 这包括聘用制、职级制、薪酬制，以及激励机制和经费筹措机制等。

区域协调和区域合作是我国地方治理的一项改革创新。这里的授权仅具有概括性意义，不符合授权的具体要求。行政机关的设立依法应当以行政区划为基础。法定机构作为法人可以进行企业化、市场化管理，但它并不是企业，并不以营利为目的。

[36]这样，较为原则的法规性决定和具体细化的地方政府规章共同构成了法定机构的法律基础。其中，基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。

市镇联合会是法国相邻或不相邻市镇共同设立的区域合作管理机构，负责特定合作事务的处理。但不论怎样，法定机构的行政职权都受相应地方性法规或地方政府规章所规定专门事务范围的限制。

（一）法定机构的设定依据现状 当前，我国对法定机构还没有作统一立法，法定机构的依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和地方规范性文件。它是独立于行政编制、事业编制和企业编制的新型公共管理组织，属于非营利性的专门目的公法人。

3.投资举办企业 《海南省大数据管理局管理暂行办法》（2019年规章）第9条规定：按照‘管运分离的原则，省大数据管理局依法组建省大数据运营公司，承担全省电子政务基础设施、公共平台和共性平台的建设运维工作，省大数据管理局履行出资人职责。但鉴于从名称能够区分法律与地方性法规、规章，能够识别制定主体，为了减少注释，本文对法律和地方性法规仅在名称后以括号注明制定或最新修订年份，对地方政府规章则注明年份+规章。[15]遗憾的是，法学界几乎不关注法定机构，原因可能在于组织法上对它并无规定，而授权理论可以解决法定机构所引发的责任诉求。[48]参见（日）盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第29-30页。

它虽然具有香港特别行政区和新加坡法定机构一机构一立法的形式，但除了深圳国际仲裁院和深圳公证处以外，几乎都没有独立性或自主性。对法定机构的园区性立法，是指该地方性法规或地方政府规章对园区事务作了全面规定，其中作为创新体制机制规定了法定机构。

根据《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》（2015年规章）第7、8、13条的规定，核心区理事会系最高决策机构，负责研究确定核心区的发展战略规划，行使重大事项决策权。[19]为了说明法律、法规和规章的制定主体、生效时间和效力位阶，本应一一注明。

陈志敏，见前注[27]，第7页。地方性法规或地方政府规章在规定法定机构行政职权的同时，几乎又都规定了它的公共服务职责。